《长江保护法》3月1日生效

李义松:长江立法开启流域立法新模式

长江保护法》于2021年3月1日生效。关于中国的第一部流域管理立法,其正式生效有什么重要的意义?未来中国流域综合管理的方向在哪里?第一部流域管理立法的施行应该注意什么?就这些问题,河海大学法学院教授、博士生导师,中国环境科学学会环境法分会副会长,江苏省法学会环境资源法学研究会会长李义松接受了我们的专访,和我们一起分享他对《长江保护法》的认识和理解。

《长江保护法》是我国第一部流域法律,我国为什么需要一部专门的法律来保护长江?

这里的“法律”是指《中华人民共和国立法法》意义上的法律。我国《立法法》规定,全国人民代表大会及其常务委员会有权制定法律;国务院有权制定行政法规;地方人民代表大会及其常务委员会在法定权限内制定地方性法规、自治条例和单行条例(详见《立法法》第四章第一节);国务院各部门在法定权限内制定部门规章,地方政府在法定权限内制定地方政府规章(详见《立法法》第四章第二节);其中,法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。

《长江保护法》是我国第一部由全国人大常委会制定的流域法律。在《长江保护法》出台之前,我国在法律层面还没有专门的流域立法;可用于流域(包括长江流域)管理的法律只有《水法》《水污染防治法》《航道法》《港口法》《防洪法》《水土保持法》《土地管理法》《土壤污染防治法》《矿产资源法》《野生动物保护法》《渔业法》《森林法》《草原法》《城乡规划法》《环境保护法》《环境影响评价法》《固体废物污染环境防治法》,以及宪法、民法、行政法、刑法等方面的一般法;还有一些行政法规、地方性法规和规章。专门为流域制定的行政法规有《淮河流域水污染防治条例》《太湖流域管理条例》《长江河道采砂管理条例》,其中《淮河流域水污染防治条例》已经失效;此外还有一些针对流域制定的地方性法规和规章。

长江有着优越的自然条件:全长6300多公里,其水总量约9616亿立方米,占中国河流径流总量的36%,在世界仅次于赤道雨林地带的亚马逊河和刚果河(扎伊尔河),居第三位;长江流域拥有独特而完整的生态系统,该系统在运动变化中显示出较强的生态环境功能和自组织性;长江由江源至河口,整个地势西高东低,形成三级巨大阶梯,部分河床比降大,滩多流急,水力资源十分丰富;长江流域内共有通航河流3600多条,占中国内河通航里程的70%,尤其是长江中下游河段,比降小,水深江阔,终年可通过大型的船舶,是著名的“黄金水道”。

正因为长江有着如此优越的自然条件,人们不断聚集、定居于长江两岸。迄今为止,长江流域已有人口约4亿人,占全国1/3,平均人口密度超过220人/平方千米,特别是长江三角洲、成都平原和长江中下游平原,人口密度达600-900人/平方千米,上海达4600人/平方千米以上,是中国人口最稠密的地区;经济方面,根据国家发展改革委基础司司长罗国三在2021年1月5日新闻发布上的介绍,“长江经济带经济总量占全国的比重,已从2015年的42.3%提高到2020年前三季度的46.6%。新兴产业集群带动作用明显,电子信息、装备制造等产业规模占全国比重均超过50%”。

人口密度逐步加大,经济总量不断提高,长期失控的过度开发等,使得长江不堪重负。历史形成的现状是:长江病了,而且病得不轻!具体而言,一是水量危机。抢夺水资源、水电资源过度开发及气候变化等,使得长江中下游水量不断减少,洞庭湖、鄱阳湖等频频干旱见底,很多地方断流。二是污染严重。长江沿岸分布有五大钢铁基地、七大炼油厂以及40多万家化工企业,仅规模以上排污口就有6000多个,每年向长江排放的废污水近400亿吨,加上农业面源污染和其他污染物排放的累积,已经远远超出长江的自然降解能力。三是水域被占和河道破坏。城镇化及房地产开发等不断侵占水域,河湖主体及附近水域(包括湿地面积)大幅减少;非法采砂、河道淤积等使得河道功能严重受损。四是水土流失问题。长江中上游地区是国家级生态功能区,但这些地区需要解决贫困问题(国家原来核定贫困县有258个,占全国的43.6%),“贫困—开发—退化”形成恶性循环。五是航道资源过度开发利用。这些成因叠加的结果就是:长江的资源供给、环境质量和生态功能急剧下降,清洁饮用水供给困难、部分长江物种灭绝、部分江段已处于无鱼级,即是“症候”

面对如此严峻的形势,习近平总书记提出了“共抓大保护,不搞大开发”的十字方针。长江病得不轻的主要成因是人的行为,包括用水、排污、航行、发电、对动物植物(渔业、种植)及矿产资源、空间(水域-土地)的开发利用,等等。因此需要对涉及长江的人的行为进行规范,也就是“立规矩”。在所有的“规矩”中,法律是最正式、最权威的规矩,但与长江法治需求形成强烈反差的是,现有法律远远不能满足这种需求。通过对现有相关法律进行梳理不难发现,分别就不同事项由不同政府部门主管并主导立法形成的结果就是:重叠、冲突、空白等情况大量存在(详见下表)。

法律或行政法规事项主要内容主管部门
水法》  水资源管理  水资源规划、开发利用、保护(+水域和水工程保护)、配置和节约使用、水事纠纷处理与执法监督检查水行政主管部门  
水污染防治法水污染防治水污染防治的标准和规划、监督管理、措施(工业、城镇、农业和农村、船舶)、饮用水水源和其他特殊水体保护、水污染事故处置生态环境主管部门
河道管理条例河道管理河道整治与建设、保护、清障、经费水行政主管部门
航道法航道管理航道规划、建设、养护、保护交通运输主管部门
港口法港口管理港口规划与建设、经营、安全与监督管理交通运输主管部门
防洪法防洪防洪规划、治理与防护、防洪区和防洪工程设施的管理、防汛抗洪、保障措施水行政主管部门
水土保持法水土保持规划、预防、治理、监测和监督水行政主管部门
土地管理法土地管理土地的所有权和使用权、土地利用总体规划、耕地保护、建设用地、监督检查自然资源主管部门
土壤污染防治法土壤污染防治规划、标准、普查和监测;预防和保护;风险管控和修复(农用地、建设用地);保障和监督生态环境主管部门
矿产资源法矿产资源管理矿产资源勘查的登记和开采的审批;勘查;开采;集体矿山企业和个体采矿地质矿产主管部门
野生动物保护法野生动物保护野生动物及其栖息地保护;野生动物管理林业、渔业主管部门
渔业法渔业管理养殖业;捕捞业;渔业资源的增殖和保护渔业行政主管部门
森林法森林管理森林权属;发展规划;森林保护;造林绿化;经营管理;监督检查林业主管部门
草原法草原管理草原权属;规划;建设;利用;保护;监督检查草原行政主管部门
城乡规划法城乡规划城乡规划的制定、实施、修改、监督检查城乡规划主管部门
来源:受访人提供

近年来,中央及有关部门出台了一系列有关长江经济带发展和长江保护的政策措施,制定了长江环境污染防控治理、水生生物保护、建设项目负面清单、生态补偿等方面的指导意见,这些政策措施具有较强的针对性,在实施中也已取得了初步成效,但这些政策措施不具有法律效力,管理者和执法者面临着被起诉和败诉的风险

总之,长江病了,需要大保护,相应的发展理念也需要更新;长江流域是一个涉及方方面面的“自然-社会”复杂空间系统,需要基于空间关系思维统筹安排相关区域、相关主体的权益和义务;以往由政府部门主导、事项分立的立法方式和模式,无法满足长江流域综合治理的法治需求。因此,需要一部专门的法律来保护长江。

《长江保护法》有哪些立法亮点?

第一,现实需求迫切。当下以长江流域为典型代表,“修修补补”的立法方式已经难以解决自然社会的复杂系统复杂难题。为此,这一次的长江立法回应新型问题及其法制需求,采取了全新的立法方式和立法模式。《长江保护法》由全国人大环境与资源保护委员会牵头起草立法草案,相关各方广泛参与,既有深入的实证调研,又有广泛的民意反应,这是对长江复杂系统综合治理需求的立法回应。以往的政府主管部门主导立法的方式,难以担当如此重任。在立法模式上,对长江流域涉及的自然资源和生态环境,包括生态保护、污染防治等等,进行了综合立法。以往的自然资源 (例如《水法》)和生态环境(例如《水污染防治法》)分开的立法模式,难以应对长江流域复杂系统和进行科学有效的法律调整。

第二个亮点是基于整体系统性的认知和思维进行立法。长江立法需要应对“自然与社会”、“中央和地方”的系统复杂难题,这对立法者和研究者专业认知水平都是考验。因此需要综合运用法律、社会、经济、管理、环境、水利等学科,以满足对复杂多变对象认知的需要。除了认知的困难,还有价值多重性问题。民生经济社会与生态环境保护之间的张力、软硬制度的不同约束力、顶层设计与现实变化的阶段性与稳定性之间的矛盾都需要协调。因此需要对各条块各类主体间的生态利益与经济利益,生态整体利益与个体权利义务,个体相互之间的权利义务进行协调和对接,法律调整方式也需要创新。针对上述系统复杂难题,在凝聚多方智慧的基础上,《长江保护法》基于空间关系思维的多规合一及其贯彻落实是整体系统立法的基本保障。

第三,确立绿色发展理念。长江需要休养生息——这一方面需要以资源环境承载能力为基础,以自然规律为准则,停止过度的人为破坏活动;另一方面要遵循生态系统的自然科学规律,采取措施修复生态系统功能,使长江达到良好的生态环境质量。为此,《长江保护法》在第3条明确规定,“长江流域经济社会发展,应当坚持生态优先、绿色发展,共抓大保护、不搞大开发;长江保护应当坚持统筹协调、科学规划、创新驱动、系统治理。”

第四个亮点是基于绿色发展理念进行法律规范设置。《长江保护法》作出了系列的规定,例如开展资源环境承载能力评价统筹绿色发展规划;实施”三线一单“生态环境分区管理;制定绿色发展红线禁止生产性捕捞和禁渔;划定禁止采砂区和禁止采砂期;配套绿色发展措施;建立绿色发展评估机制

第五,创新管理和治理的体制机制。在管理和治理的体制机制方面,在权力强、权利弱的背景下,长江立法明确了职责划分与考核、与现行法律的协调衔接、穿透部门利益“过滤”、民主化保障、地方特色保护、立法程序完善等问题。在政府管理体制机制方面,一是对长江流域有关政府的职责及分工予以明确,包括长江流域的规划布局、污染防治、生态环保资金投入、补偿、修复等方面的政府职责;二是明确地方政府考核制度(第79条);三是规定约谈地方政府制度(第81条);四是规定政府向人大报告制度(第82条)等等。在流域协调及社会机制方面,一是创设流域协调机制,明确规定其成员组成和有关主体的职责(第4条、第5条等);二是建立地方协作机制(第6条、第80条等);三是建立流域信息共享和信息公开机制(第9条、第13条、第79条等);四是建立专家咨询委员会(第12条)等等。

第六,具有较好的可操作性。。我国对于资源、环境、生态这三个概念的内涵和外延是有争议的,有一些客体既是满足人类某种需求的资源,同时也是作为生态方面的资源。《长江保护法》通过国家统筹长江自然保护地体系、重点保护濒危水生生物、开展长江流域水生生物完整性评价、建立野生动植物遗传基因库保护资源;利用控制排放的总量、加强固废监管、加强农业面源污染防治、开展地下水重点污染源和环境风险隐患调查评估、严格危化品运输管控、加快搬迁改造重点地区危化品企业等措施防治污染;同时将生态安全纳入立法目的、确定生态优先的法治理念、提出生态保护具体制度措施、明确生态保护补偿制度,从而落实生态保护

第七个亮点是权责清晰、协调治理。既有共同也有区别地明确有关主体的职责(政府)/义务(民事主体),权利(民事主体)/权力(政府)和法律责任,通过一系列制度措施的合理安排,激发有关主体参与长江依法治理的主动性和创造性,以实现长江共同治理

第八,法律发展与连续稳定相结合。既满足长江法治的特殊性需求,也保持与已有法律的衔接。把法律的一般性规定与特殊性规定有机结合,突出长江流域的特殊性,同时注意特别法与一般法的衔接。

您讲到《长江保护法》是一种基于系统性认知的体现,这涉及到一个很复杂的长期过程;很多人也说,《长江保护法》是保护长江的努力的开始,它并不是结束。《长江保护法》提出了很多很好的原则和理念,作为紧密参与立法过程的专家,您觉得我们下一步优先要去考虑哪些方面,进一步促进《长江保护法》的落实和完善?

一是认知和评估。通过相关学科的合作,综合运用水文学、水力学、生态学、土壤科学、相关资源科学、经济学和法学等相关理论,力争获得对长江流域“自然-社会”复杂系统比较完整和清晰的认知,这种认知既包括整体性和共性认知也包括差异性认知(上游、中游、下游及河口地区、两岸),基于扎实的实证研究掌握和评估长江流域相关主体的民生经济需求及其对自然系统产生的压力,资源利用与生态环保的成本-效益评估等等。

二是规划与管控。基于科学认知和评估编制长江流域总体规划,这个规划应当合理统筹长江流域上下游、左右岸、干支流生态环境保护和民生经济发展;应当与国家的国民经济和社会发展规划相衔接,后者也应当逐步“绿化”;还应当具体落实于长江流域国土空间规划、各类专项规划和各地的区域规划,后者不得违反长江流域总体规划。长江流域总体规划有谁、如何制定(科学合理),长江流域总体规划怎么与已有规划衔接,如果发生冲突,如何解决,有关主体没有按照《长江保护法》的要求编制和实施国土空间规划、各类专项规划和各地的区域规划,法律责任如何等等,这些问题都有待完善和落实。

基于这些规划对长江流域国土空间实施分区、分类用途管制;统筹长江流域自然资源的合理配置、统一调度和高效利用;通过长江保护法相关制度措施的扎实落实有效控制长江流域污染物排放总量;全面落实长江流域生态保护红线、自然保护地、河湖和岸线管控、水生生物重要栖息地水域管控等制度措施,以保障长江流域生态健康和安全。这些制度措施在实施中肯定有很多阻力,有待在“实施”-“发现问题并找到解决问题的法治方案”-“完善相关立法”-“再实施”过程中不断完善。

三是产业结构布局和绿色发展。在长江流域实现上述目标并非易事,其中一个核心问题就是人口和经济总量问题。民生经济需要长江流域支撑,历史形成的产业结构和分布是:长江上游生态屏障重要但贫困压力较大,中下游经济文化发达人口聚集(特别是中心城市)使得自然系统压力不断加大;县城经济产业衰落;高污染高排放高耗能产业大量存在;低端产业数量依然较多;等等。总之,长江流域的民生经济与生态环保张力很大,不同区段、层级产生这种张力的成因有差异。务实的对策应当是在保障民生经济需求的前提下,基于长江流域“一盘棋”的整体视野和思维针对上述问题,大力进行产业升级,调整布局,振兴县城和乡村,促进城乡、东中西部、流域两岸等交流合作,协调发展。这一方面,值得进一步研究的问题很多。

四是与长江保护相匹配的体制机制。这是长江立法的重点,《长江保护法》在政府管理、流域协调及社会共治等方面进行了一系列的体制机制安排,整部法律明确规定中央政府及部门、地方政府及部门职责的条文高达65条。尽管如此,《长江保护法》有关体制机制的规定从文本到现实,尚有大量工作要做。除此之外,还有不少体制机制方面的问题值得进一步研究,比如长江流域事权与中央事权、地方事权的划分及衔接,长江流域的法律地位以及由谁代表长江流域等问题。

五是《长江保护法》与其他法律的衔接问题。《长江保护法》是回应长江大保护特殊需求制定的特别法,其立法理念、立法方式、立法模式、调整对象和方法、体制机制、制度措施等,与已有法律有着不少重大差异。比如行政执法和司法管辖与已有法律规定并不一致,方式冲突怎么办?再如,《长江保护法》第六条规定,“长江流域相关地方根据需要在地方性法规和政府规章制定、规划编制、监督执法等方面建立协作机制……”,长江流域相关地方根据国家上位法已经制定并生效的地方性法规和政府规章怎么处理?当依据的上位法(有的还是全国人大常委会制定出台的,效力等级更高)与《长江保护法》不一致,又怎么处理?这些问题都有待《长江保护法》在实施过程中逐步解决。

《长江保护法》第二条规定,“在长江流域开展生态环境保护和修复以及长江流域各类生产生活、开发建设活动,应当遵守本法。”但长江流域内的资源流动,包括水、粮食、能源等,可能并不局限于长江流域,例如通过南水北调、西气东输、粮食运输等等,《长江保护法》应该如何解决这个问题?

一是长江流域是一个很大的空间概念,根据《长江保护法》第二条第二款的规定,“长江流域,是指由长江干流、支流和湖泊形成的集水区域所涉及的青海省、四川省、西藏自治区、云南省、重庆市、湖北省、湖南省、江西省、安徽省、江苏省、上海市,以及甘肃省、陕西省、河南省、贵州省、广西壮族自治区、广东省、浙江省、福建省的相关县级行政区域。”这是一个很大的空间范围。

二是《长江保护法》第二条第一款的规定,“在长江流域开展生态环境保护和修复以及长江流域各类生产生活、开发建设活动,应当遵守本法。”“在长江流域开展生态环境保护和修复以及长江流域各类生产生活、开发建设活动”包括在长江流域实施的所有生态环境保护和修复、生产生活、开发建设活动,如果你说的南水北调、西气东输、粮食运输等是在长江流域进行的活动,包括部分空间和时间在长江流域进行,都属于《长江保护法》调整范围

《长江保护法》中很重要的一部分就是信息的公开和共享,但目前我们目前数据公开方面做的还很不足,在《长江保护法》立法的契机下,您觉得我们目前存在问题的的症结在什么地方?我们要如何解决目前信息共享中的障碍?

《长江保护法》第九条第一款规定,“国家长江流域协调机制应当统筹协调国务院有关部门在已经建立的台站和监测项目基础上,健全长江流域生态环境、资源、水文、气象、航运、自然灾害等监测网络体系和监测信息共享机制。”第十三条规定,“国家长江流域协调机制统筹协调国务院有关部门和长江流域省级人民政府建立健全长江流域信息共享系统。国务院有关部门和长江流域省级人民政府及其有关部门应当按照规定,共享长江流域生态环境、自然资源以及管理执法等信息。”第八条、第四十六条、第七十九条等规定了信息公开制度。

信息共享和公开,对于及时准确掌握长江流域动态及有关主体影响长江的行为,对于有关政府及部门协同管理、行政执法及司法保障,对于将利益相关者全程吸收到决策、执行、监督等,都具有重要意义。

信息的公开和共享的前提条件是准确获取信息。这一方面尚有大量工作要做,如监测网络体系建设,原来不同政府部门基于不同主管事项分别建立各自的监测系统,监测网络和监测工作存在重叠、冲突及空白等问题。《长江保护法》基于整体和综合治理思路规定“健全长江流域生态环境、资源、水文、气象、航运、自然灾害等监测网络体系”,使得监测网络体系建设有法可依。但大量现实问题依然存在,这种监测网络体系的科学建立尚需一个过程。

健全监测信息共享机制在《长江保护法》中也只是一个笼统的规定,需要配套法律法规进行细化规定。如监测信息如何共享(传输到哪个平台、何种主体基于何种资格及程序有权获取该平台信息等)?相关政府及部门为了实现监测信息共享需要履行哪些职责(实体规定、程序规定)?未履行法定职责的后果?等等。

信息公开也存在突出问题。2019年4月3日,国务院对《政府信息公开条例》进行了比较大的修订,但政府信息公开的主体、范围、程序、方式以及没有履行信息公开职责的法律后果等,都需要进一步明确

最后想请您谈一谈,《长江保护法》立法过程中的理念、思路、经验等等,有哪些未来是可以移植到其它流域中去的?然后我们未来是否可以总结归纳出一些共性的东西,进而形成我国的一般的流域保护法?

首先,不同的流域有共性也有个性。请允许我以长江和黄河作比较说明其各自的个性。长江和黄河是中国的两大母亲河,比较而言,长江流域的水量充裕,黄河的水量较少;长江的含沙量少,而黄河含沙量非常大;长江流域经济比较发达,特别是东部地区,黄河流域的经济欠发达……因此,长江流域和黄河流域的立法,包括理念、指导思想、思路、内容安排,肯定就不一样了。因为长江流域现在经济已经比较发达了,而黄河流域的经济现在还欠发达,它的自然条件又不如长江流域,所以长江流域立法时,我们注意到它前面加了保护二字。据我所知,黄河流域目前也在进行立法,但有可能就不加“保护”两个字了,可能就是《黄河法》了。

其次,如果要制定一般性的流域法,其前提是有一定具体流域立法的认识和经验积累,如果对于我国不同流域的情况及法治需求都不清楚,如何概况提炼其共有的原则和制度呢?所以我们得先从一个具体的流域入手,摸清家底,积累经验,在有了一定的积累之后,再来概括提炼进行一般的流域立法。一旦有了一般的流域法,之后针对每一个具体流域就不需要所有内容都重新写一遍了。这是一种自下而上和自上而下的方法,从哲学的角度,就是经验主义和理性主义相结合的方法。

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The Yangtze River Protection Law

The Yangtze River Protection Law comes into force officially on March 1st, 2021.

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